013 – Jak w Polsce tworzy się prawo podatkowe? – Włodzimierz Nykiel

W stosunku do procesu stanowienia prawa podatkowego od lat zgłasza się różne uwagi i postulaty. Jakość prawa podatkowego pozostawia, niestety, wciąż wiele do życzenia.

Dziś o tych kluczowych dla jakości prawa podatkowego tematach rozmawiam z wyjątkowym gościem – prof. Włodzimierzem Nykielem, kierownikiem Katedry Prawa Podatkowego na WPiA UŁ, byłym rektorem UŁ, posłem na Sejm VIII Kadencji. Profesor Nykiel jest też założycielem i kierownikiem Centrum Dokumentacji i Studiów Podatkowych w Łodzi. 

Dziś w Podcaście usłyszysz m.in. o tym:

• dlaczego w Polsce konieczne jest opracowanie długofalowej polityki podatkowej?
• jak dziś – z perspektywy posła na Sejm – wygląda „od środka” proces legislacyjny – czy jest transparentny? – czy w dostatecznym stopniu wykorzystuje się konsultacje projektów ustaw oraz wiedzę i doświadczenie ekspertów?
• jak Profesor Jerzy Bralczyk ocenił jakość warstwy językowej polskich przepisów podatkowych?
• czym jest projekt Karty Praw Podatnika i co mówi o tworzeniu prawa podatkowego?

NOTATKI

TRANSKRYPCJA

Dzień dobry, panie profesorze.

Dzień dobry panu, dzień dobry państwu, „Dzień Dobry Podatki”!

Panie profesorze, w 2000 roku, w 2005 roku i w 2010 roku w ramach Centrum Dokumentacji i Studiów Podatkowych w Łodzi przygotował pan wspólnie z profesorem Bogumiłem Brzezińskim raporty dotyczące stanu prawa podatkowego w Polsce. Przed naszym spotkaniem przeczytałem sobie jeszcze raz wnioski z tych opracowań. Były dość krytyczne, tak mówiąc oględnie. Jak się wydaje, jednym z głównych zarzutów względem polskiego systemu podatkowego w tych raportach był brak długofalowej polityki podatkowej. Moje pierwsze pytanie dotyczy tego, czy coś się zmieniło w tym zakresie. Czy dzisiaj oceniłby Pan to tak, że zmiany prawa podatkowego wpisują się w jakiś szerszy plan, czy raczej ciągle mają doraźny charakter?

Nie, te zmiany nadal mają doraźny charakter. A trzeba powiedzieć, że w ogóle właściwe funkcjonowanie mechanizmów finansowych wymaga prowadzenia polityki finansowej, w tym polityki podatkowej. Stanowiąc akty prawne musimy widzieć cel nie tylko samego aktu prawnego, z którym procedujemy, ale także musimy widzieć w kilkuletniej perspektywie docelowy obraz, docelową wizję prawa podatkowego. Ta wyraźnie sformułowana, wewnętrznie spójna polityka podatkowa jest potrzebna z jednej strony tym, którzy tworzą prawo, żeby było ono odpowiednio uporządkowane, zharmonizowane, żeby realizowało te cele, które zakładamy. Ale ta polityka podatkowa i jej prowadzenie są korzystne także dla podatników, bo przewidywalność zmian prawa podatkowego jest też zgodna z zasadą pewności prawa, dlatego, że zmniejsza, redukuje ujemne konsekwencje braku stabilności.

Inaczej dzieje się wówczas, gdy państwo nie ma klarownej wizji przeobrażeń prawa podatkowego, a przepisy są uchwalane przede wszystkim w reakcji na bieg bieżących zdarzeń, gospodarczych czy społecznych. Prowadzi to do wielu niekorzystnych następstw, m.in. do ciągłych, częstych nowelizacji aktów prawnych. Zresztą, proszę państwa, jeżeli zaglądamy do opracowań dotyczących zasad tworzenia prawa w ogóle, niekoniecznie prawa podatkowego, to tam zawsze punktem wyjścia jest polityka, generalnie polityka prawa, ale w tym przypadku mówimy o polityce prawa podatkowego. Zajrzyjmy do profesora Wróblewskiego, do innych opracowań, to zobaczymy, że to jest część modelu tworzenia prawa.

No dobrze, ale skoro to jest takie korzystne dla podatników i korzystne dla Skarbu Państwa, korzystne dla państwa szeroko rozumianego, to czemu tego nie ma? Dlaczego przez lata nie potrafimy wypracować takich mechanizmów? Co jest tego przyczyną: czy cykl parlamentarny i zmiany rządów, i sytuacja, w której rząd, Ministerstwo Finansów są ograniczone taką perspektywą do następnych wyborów, czy nie jesteśmy jeszcze odpowiednio dojrzałą demokracją, nie korzystamy z ekspertów zewnętrznych? Dlaczego tak się dzieje i jak właściwie pana zdaniem taka polityka powinna być tworzona w sensie organizacyjnym? Czy w resorcie, w Ministerstwie Finansów, czy z udziałem jakichś zewnętrznych organizacji bądź ekspertów? Jakie miałby pan rady dla rządzących?

Na pewno powinien to być dokument rządu. Oczywiście w jego powstawaniu miałyby udział rozmaite podmioty, przede wszystkim Ministerstwo Finansów, ale ten dokument powinien powstawać w oparciu o wszechstronne kontakty, konsultacje, generalnie ze środowiskami podatników, ekspertów, samorządów, możliwie wszystkimi środowiskami tych, którzy są zainteresowani przyszłością podatków. Taki dokument bez wątpienia powinien być przedstawiony na posiedzeniu Sejmu, po to, aby także parlament mógł na ten temat dyskutować, wypowiadać się i byłoby to materiałem, wkładem twórczym parlamentu w jego ostateczne powstawanie – tak to sobie wyobrażam. Oczywiście on powinien być od początku upubliczniony. Jego założenia, jego wstępnie określone cele powinny być znane wszystkim i dostępne szerokiej dyskusji publicznej.

Wrócę w takim razie do pierwszej części mojego ostatniego pytania. Jaka byłaby pana diagnoza przyczyn, dlaczego nie zostały podjęte takie działania? A może zostały, tylko o nich nie wiemy i nie zostały doprowadzone do takiego momentu, w którym opinia publiczna by się o tym dowiedziała?

Wszystkie dokumenty, które widziałem, będąc w parlamencie, przedstawiane mniej czy bardziej oficjalnie, tego warunku czy tych warunków, które określiliśmy, nie spełniały. Wydaje się, że z jednej strony nasza władza wykonawcza przede wszystkim reaguje na bieżące zdarzenia krajowe i międzynarodowe, przy czym te międzynarodowe bym podzielił na europejskie, czyli sygnały, które płyną z Unii Europejskiej i sygnały, które płyną na skalę globalną do różnych krajów. To im zajmuje, tak są tym przyciśnięci, że nie potrafią tego zrobić. Myślę, że w pewnym zakresie nie doceniają też wagi czy konieczności zbudowania takiego obrazu docelowego, takiej wizji.

Jasne. Chyba się zgodzimy, że pierwszy główny problem jest dzisiaj z naszym prawem podatkowym. Niezależnie od tego, że brakuje nam polityki podatkowej jako takiej generalnej strategii, w którą stronę chcielibyśmy dążyć, to jak by pan ocenił sam proces legislacyjny? Gdzie dzisiaj, w jakich ośrodkach jest w zasadzie tworzone prawo podatkowe: czy w Ministerstwie Finansów, czy bardziej gdzieś na zapleczu klubów parlamentarnych? Taką diagnozę sugerowałoby chociażby to, że mamy tak dużo projektów poselskich, ale może się mylę i pan profesor wyprowadzi mnie z błędu.

Zaraz powiem o tych projektach poselskich. Na pewno ośrodkiem tworzenia projektów przepisów jest Ministerstwo Finansów. Projekty poselskie bardzo często są pewnym wybiegiem, który zmierza do tego, żeby projekt nie był poddany konsultacjom i możliwie szybko przeszedł ścieżkę legislacyjną. Mam pewne podstawy, aby przypuszczać, że wiele projektów poselskich w rzeczywistości powstawało w ministerstwie bądź jeżeli nie fizycznie w ministerstwie, to w każdym razie z decydującym udziałem ministerstwa i jego pracowników.

Ktoś powie: jak ja mogę wygłaszać takie sądy? Przecież mamy projekt ustawy, pod którym są podpisani posłowie, jest poseł, który ich reprezentuje. Otóż, proszę państwa, mam takie podstawy. Pamiętam niejedno posiedzenie, zwłaszcza komisji, podczas którego zadawałem pytanie wnioskodawcy reprezentującemu tę grupę posłów, która złożyła projekt. Jaki bywał skutek? Właściwie bez wyjątku ten, do którego adresowałem pytanie, milczał. Od razu odpowiadał przedstawiciel Ministerstwa Finansów. I to właśnie, delikatnie rzecz ujmując, jest źródłem moich wątpliwości, czy ten projekt rzeczywiście powstał w gronie posłów.

Pamiętam taką sytuację, niedotyczącą nawet podatków. Pytanie zaadresowane do tego reprezentanta spotkało się ze zdumieniem i z bardzo krytyczną oceną. Uznano, że jest rzeczą niestosowną zadać takie pytanie. Proszę państwa, to, co ja teraz tutaj mówię, to wszystko da się przecież odnaleźć w dokumentach sejmowych, w stenogramach z prac komisji, nawet z posiedzeń plenarnych, więc nie jest to gołosłowne stwierdzenie.

A czy to źle dla prawa podatkowego, dla jakości prawa podatkowego, że jest tworzone w Ministerstwie Finansów?

Trzeba się w ogóle zastanowić, jaki powinien być model tworzenia prawa podatkowego, bo tutaj projekty wymagają dwojakiego rodzaju kwalifikacji. Po pierwsze są to kwalifikacje wiążące się bezpośrednio z prawem podatkowym. Drugie są to kwalifikacje wiążące się z kwestiami techniki prawodawczej. To jest jedna kwestia.

Drugą kwestią jest absolutna konieczność konsultowania projektów, konsultowania i opiniowania projektów przez różne podmioty, w tym przez ekspertów. Ma to olbrzymie znaczenie dla prac ustawodawczych. Przede wszystkim mam tu na myśli prowadzenie konsultacji z udziałem podatników, organizacji społecznych, samorządowych, gospodarczych, samorządów zawodowych, bo prowadzą one do wyważenia interesu publicznego i prywatnego w prawie podatkowym. Jako adresaci przepisów podatkowych, bezpośrednio bądź pośrednio, podatnicy winni mieć prawo do uczestniczenia w nich. Konsultowanie i opiniowanie projektów przez ekspertów podnosi jakość merytoryczną i formalną projektów. Konsultowanie przez podatników również, ale przez ekspertów w sposób oczywisty.

Nie ulega wątpliwości, że jakość unormowań prawa podatkowego jest dziś naszym olbrzymim problemem. I dlatego negatywnie, ujemnie oceniam unikanie konsultacji poprzez zgłaszanie projektów poselskich. Ostatnio procent zgłaszanych projektów poselskich jest olbrzymi, choć nigdy nie był taki wysoki. Te projekty zawsze się pojawiały, ale dziś to działanie na olbrzymią skalę. Trzeba powiedzieć, że w zaleceniu Rady w sprawie Krajowego programu reform Polski, które trafiło do naszego Sejmu w pierwszym czy drugim kwartale 2019 roku, wypomina nam się, wskazuje, że jest u nas za mało konsultacji. Podkreśla się, że prowadzenie efektywnego dialogu ze wszystkimi zainteresowanymi przyczyniłoby się do poprawy jakości ustawodawstwa oraz dzięki ograniczeniu liczby potrzebnych nowelizacji (cytuję tu ten dokument) zwiększyłoby stabilność warunków prowadzenia działalności gospodarczej. Dlatego też zwiększenie roli konsultacji z partnerami społecznymi i konsultacji publicznych, w tym poprzez zapewnienie wystarczającego czasu na proces konsultacji, lepsze wykorzystanie opinii respondentów, w znacznym stopniu przyczyniłoby się do zmniejszenia obciążeń administracyjnych wynikających z częstych zmian przepisów prawa oraz do zwiększenia inwestycji. Ja już tu fragmenty czytałem, czyli ta sytuacja jest również dostrzegana z poziomu Unii Europejskiej.

Ponadto chciałbym dodać jeszcze jedną rzecz, która jest rzadko podnoszona, a moim zdaniem ma duże znaczenie. Jeżeli czytamy naszą literaturę i staramy się zorientować, jakie cechy mają podatki… Zresztą nie tylko naszą – to, o czym za chwilę powiem, jest obecne również np. w niemieckiej literaturze – wskazuje się, że podatek jest jednostronnie narzucony przez państwo. To jest zarówno u nas, np. w naszym podręczniku, to jest w sztandarowym niemieckim podręczniku Tipke/Lang. Można to też znaleźć gdzie indziej, bo rzeczywiście można powiedzieć, że przez akt wyborczy podatnik w zasadzie ma wpływ na uchwalanie podatków, bo wybiera, prawda, posłów, senatorów. W ten sposób ma wpływ na to, jaki kierunek działań przyjmie Sejm. Tymczasem konsultacje to jest uczestnictwo w szeroko rozumianym procesie ustawodawczym, to jest możliwość wpływu na konkretne konstrukcje podatkowe, to jest możliwość wpływu na kształt przepisów prawa podatkowego właśnie z punktu widzenia tych podatników. Dla mnie konsultacje mają olbrzymie znaczenie jako wyraz demokratyzacji procesów stanowienia prawa. Oczywiście tamte kwestie, które poruszyliśmy, są niezwykle ważne, bo ważne jest, żeby prawo podatkowe było lepsze, zrozumiałe, żeby były uzgadniane te interesy, ale sam akt uczestnictwa w konsultacjach jest dla mnie wyrazem demokratyzacji tych procesów tworzenia prawa.

Tak, po pierwsze demokratyzacja, po drugie wyważenie interesów Skarbu Państwa i podatnika, jeśli możemy dyskutować o kształcie prawa podatkowego. Nawet takie kwestie (właściwie nawet nie powinniśmy o tym rozmawiać, bo to się wydaje tak oczywiste) jak wyłapanie pewnych błędów, które się muszą zdarzyć w projekcie, szczególnie w projekcie, który jest przygotowywany w bardzo krótkim czasie. Chociażby przy okazji przygotowywania projektu ustawy o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych i od osób prawnych, które wprowadza tzw. opodatkowanie spółki komandytowej, które w tej chwili jest takim gorącym tematem. Po opublikowaniu projektu (co więcej, po uchwaleniu ustawy przez Sejm, ona jest w tej chwili w Senacie) w prasie codziennej pojawiło się bardzo dużo opinii ekspertów, którzy zwracają uwagę na błędy, które z oczywistych przyczyn nie mogły być zamierzone przez projektodawców. Gdyby były zamierzone przez projektodawców, niewątpliwie bardzo źle by o nich świadczyły, a świadczą tak naprawdę o tym, że po prostu nie przekonsultowano tego, nawet nie przeczytano „na drugą rękę” z kimkolwiek, bo to byłoby już pewno wychwycone.

Ale chciałem pana zapytać o to, co pan myśli o obecnej sytuacji. Myślę tutaj o obecnej kadencji parlamentu, bo wydaje się, że pewien rodzaj konsultacji jest w pewnym zakresie realizowany w Senacie. Chociażby nawet to, o czym pan powiedział, że podatnicy powinni mieć wpływ na tworzenie prawa. Przy okazji właśnie ustaw nowelizujących podatki dochodowe oglądałem, czytałem dokumenty senackie i tam np. były załączone pisma, skierowane akurat do marszałka Senatu, co myślę, że nie ma znaczenia, ale podpisane przez marynarzy. Indywidualne pisma, podpisane przez konkretne osoby fizyczne: „Szanowny Panie Marszałku, jestem w takiej i takiej sytuacji. Mój głos prawdopodobnie jest też głosem innych marynarzy i tu sprzeciwiam się (akurat chodziło o abolicję podatkową) takim i takim rozwiązaniom, bo w ten sposób i w ten sposób wpłyną negatywnie na naszą sytuację”.

Nie wiem, na ile jest to później ujmowane i uwzględniane w komisjach czy na posiedzeniach, jak i na ile znajduje przełożenie. Wydaje się, że w tym czasie, w którym ustawa znajduje się w Senacie, jakieś konsultacje są. Są eksperci, są organizowane konferencje. To jest 30 dni, więc to jest mało czasu, ale wydaje się, że jakaś namiastka jest. Pytanie oczywiście retoryczne, czy to nie powinno być wcześniej, ale coś jest, prawda?

Generalnie rzecz biorąc konsultacje powinny być oczywiście dużo wcześniej, w fazie jeszcze przedlegislacyjnej i we wczesnej fazie legislacyjnej. Przedstawiciele wszystkich zainteresowanych środowisk plus eksperci powinni po prostu uczestniczyć w posiedzeniach Komisji Finansów Publicznych w Sejmie i odpowiednich komisji w Senacie. Myślę tu zarówno o podatnikach, tych zainteresowanych środowiskach, jak i o ekspertach wywodzących się zarówno ze świata akademickiego, jak i ze świata biznesu – nie mam co do tego wątpliwości.

Tak się składa, że postępowanie legislacyjne w Sejmie często przeprowadza się bardzo szybko, czasami to są godziny, więc dobrze się dzieje, że w Senacie przywiązuje się wagę do tego, aby dowiedzieć się, co sądzą eksperci, co sądzą środowiska zainteresowane tymi rozwiązaniami. Oczywiście 30 dni to nie jest dużo, ale to na pewno jest więcej niż trzy dni, prawda? Nie mam więc co do tego wątpliwości – Senat w tej chwili spełnia dobrą rolę.

Inną sprawą jest, jak się to wszystko kończy, prawda? Czy są w końcu te zmiany, czy trafiają do projektu, do ustawy, czy nie. Wiemy niestety, jak to wygląda. Pan tu powiedział o projekcie, zwracając uwagę na pewne rozwiązania i wskazując, że są nietrafne. To oczywiście jest niezwykle ważne. Konsultacje mają głęboki sens, ale czasami to jest, proszę pana, nawet żenujący poziom językowy. Pamiętamy, co swego czasu profesor Bralczyk – wytrawny, znakomity znawca języka polskiego – mówił o jednym z projektów. On po prostu nie mógł zrozumieć, co tam jest napisane. I przewidywał, że tego nie zrozumieją ani podatnik, ani organy podatkowe. Mówił, że to są rozwiązania nielogiczne, a z punktu widzenia zasad języka niegramatyczne i w sumie niezrozumiałe ani dla podatnika, ani dla organów podatkowych.

Przypominam sobie sytuację z Komisji Finansów Publicznych i zwracam też uwagę na to, że to były oceny, opinie Biura Legislacyjnego Kancelarii Sejmu – odsyłam do stenogramów prac komisji. Otóż w tym samym przypadku, tego samego wielkiego projektu, który tak skrytykował prof. Bralczyk, ci przedstawiciele czy przedstawiciel Biura Legislacyjnego Kancelarii Sejmu podczas posiedzenia Komisji Finansów Publicznych zwracał uwagę na to, że należy dokonać korekty kilkuset przecinków, żeby zapewnić poprawność językową tekstu. Kilkuset przecinków. To nie jest dziesięć przecinków, piętnaście. To jest kilkaset. Byłem obecny na tym posiedzeniu i pomyślałem sobie wtedy, że może by kupić ministerstwu za 35 zł taką książeczkę „Gdzie postawić przecinek?” i w ten sposób mieć wpływ na jakość naszej legislacji podatkowej.

Na tym samym posiedzeniu przedstawiciel Biura Legislacyjnego Kancelarii Sejmu mówił, że należy skorygować wiele odesłań, że projekt koliduje z innymi projektami nowelizującymi. Proszę państwa! Jak to się stało, że taki projekt trafia pod obrady Sejmu, później do komisji? Jak to się mogło w ogóle stać?

Przy tej okazji chcę powiedzieć jeszcze jedną rzecz – mianowicie zdarzało się tak, na szczęście rzadko czy bardzo rzadko, ale się zdarzało, że udało się pewne bzdury wyeliminować. Ja teraz państwu pokażę taki pomysł, produkt powstały w Ministerstwie Finansów – kiedy osiągnięcie korzyści podatkowej uznaje się za główny cel lub jeden z głównych celów dokonania czynności. Mówię o tym dlatego, że tego państwo już na szczęście nie zobaczyli w tekście prawnym, bo zostało wyrzucone, ale zupełnie poważnie zostało przedstawione i było bronione przez Ministerstwo Finansów.

Otóż autor przygotował taką definicję: „Osiągnięcie korzyści podatkowej uznaje się za główny lub jeden z głównych celów dokonania czynności. Jeżeli uwzględniając pozostałe cele ekonomiczne czynności wskazane przez strony, należy uznać, że cel ten nie był mało istotny”. Czyli każdy cel, który nie jest mało istotny, w świetle tej definicji jest celem głównym. No proszę państwa, to jest w ogóle zmiana znaczenia słów w języku polskim.

Na szczęście to nie przeszło. I jasne, że gdyby były konsultacje i te konsultacje były poważnie traktowane, to na pewno taki przepis nie trafiłby do Sejmu. Ale mówimy o jakości przepisów, no i oczywiście mówimy o tym, że te przepisy powinny być zrozumiałe dla adresatów: podatników i organów podatkowych. Wydawałoby się, że tego, co ja teraz powiem, to w ogóle nie trzeba mówić, w ogóle nie trzeba takich rzeczy poruszać. Ale z mojego doświadczenia wynika, że sensowna jest uwaga, by projekt rozumieli także projektodawcy. Przydałoby się.

Teraz też mam parę ciekawych notatek. Wszystko – powtarzam – oparte na dokumentacji sejmowej. Otóż, jeżeli chodzi o klauzulę przeciwko unikaniu opodatkowania w tej pierwszej wersji z 2016 roku, na sali sejmowej jeden z posłów zadał wiceministrowi finansów (zostawmy nazwisko na boku), pytanie: „Co to znaczy, panie ministrze, że korzyść jest sprzeczna z przedmiotem przepisu?” Co odpowiedział wiceminister? Otóż odpowiedział on tak: „Definicja unikania opodatkowania, proszę państwa, jest to klauzula generalna, a więc ona musi być na tyle płynna, abyśmy mogli mieć pewne możliwości interpretacyjne. Chodzi o to, aby korzystać z największych doświadczeń, które wynikają właśnie z dorobku państw zachodnich, Unii Europejskiej. Ta klauzula generalna jest pewnego rodzaju kopią zaleceń Komisji Europejskiej, więc my po prostu przejęliśmy najlepsze wzorce i uważamy, że ona w tym kształcie, w jakim jest podana w tej chwili, w pełni odpowiada wymogom takiej definicji”.

Piękna odpowiedź. Tylko tak: po pierwsze pan minister nie powiedział, co to znaczy, że ta korzyść jest sprzeczna. I jeszcze jedno, proszę państwa: wtedy, kiedy on się odwołał do tych zaleceń, to mógł się odwołać tylko do dyrektywy Rady, tyle że w tej dyrektywie również nie ma zwrotu mówiącego o przedmiocie przepisu. Po pierwsze zatem nie odpowiedział na pytanie, a po drugie odwołał się do przepisów Unii Europejskiej, mówiąc dlaczego nasze tak wyglądają. Tyle tylko, że w tych przepisach nic takiego nie było, a ponadto z żadnego przepisu Unii Europejskiej nie wynika, że przepisy mają być niezrozumiałe.

Jeszcze jedna rzecz. Wystąpił poseł sprawozdawca, który chciał wesprzeć sekretarza stanu. I poseł sprawozdawca powiedział tak: „Wiele, a w zasadzie kilka pytań związanych było z główną definicją unikania opodatkowania – przed chwilą pan minister odpowiedział. To dotyczy głównie art. 119 a, czyli tego, co poruszał pan poseł z przedmiotem i celem przepisu ustawy podatkowej. Wiadomo, że chodzi o to, co jest w tych ustawach zawarte. Być może słowa – jedni używają takich, a inni innych – ale one oznaczają mniej więcej to samo. I jeszcze to, co powiedział pan minister, że musi być elastyczność”. No proszę państwa… nie komentuję tej odpowiedzi.

Ale to, panie profesorze, prowadzi mnie do innego pytania – o transparentność, bo to jest słowo, które ma swoje znaczenie i tego znaczenia bym się tutaj trzymał. Można je odnosić do różnych elementów życia publicznego, ale ja bym je odniósł właśnie do procesu tworzenia prawa podatkowego. To, o czym pan powiedział, czyli nieumiejętność albo brak woli (nie wchodzę tutaj w przyczyny), dało efekt taki, że poseł, który zadawał to pytanie, nie uzyskał, jak zakładam, satysfakcjonującej dla niego odpowiedzi. Dużo słów padło, ale właściwie nie wiadomo, dlaczego ten przepis tak brzmiał, jak pan go zacytował.

No i właśnie – w tym zakresie nie ma transparentności. Problem jest, myślę, z uzasadnieniami projektów nowelizacji, bo często czytamy te uzasadnienia i z nich nie wynika, dlaczego proponuje się taki, a nie inny kształt przepisów, co też utrudnia chociażby konsultacje i tu się zapętla cały problem. Czasem obserwujemy też to – nie wiem, czy pan się z tym zgodzi – że uzasadnienie akcentuje nieistotne zmiany, wręcz redakcyjne, a pomija zupełnie zmiany, które wprowadzają pewną nowość, czy są wręcz niekorzystne dla podatnika.

Widzę jeszcze jeden obszar, taki już na poziomie bardziej politycznym – rządzący boją się słowa „podatek”, boją się mówić opinii publicznej (tak mi się wydaje) o tym, że podwyższają podatki, w związku z tym wprowadzają daninę, wprowadzają opłatę. Tłumaczymy przecież studentom, panie profesorze, czym się różni opłata od podatku i jak ja to tłumaczę, a potem student pyta: „A czemu opłata taka, a nie inna nie jest podatkiem? Przecież właśnie spełnia te cechy, które pan przed chwilą powiedział, że podatki spełniają”. I wreszcie ta słynna ustawa o aktywizacji przemysłu okrętowego – tu wszędzie widzę problem właśnie z transparentnością. Co pan o tym sądzi?

Tak, na pewno ma pan rację, z tym, że jest to niezwykle złożony problem. Najprostsza sprawa jest z tą ustawą o aktywizacji. Dlaczego najprostsza? Bo ja bym już powiedział przede wszystkim czy na początku, że zdrowy rozsądek (to jest także ujęte w zasadach techniki prawodawczej) nakazuje, żeby tytuł ustawy był adekwatny do jej treści. Ale okazuje się, że nawet taka oczywista reguła może zostać złamana – i to jest przykład, który pan podał.

W bodajże 2016 roku została uchwalona ustawa, która nosi tytuł Ustawa o aktywizacji przemysłu okrętowego i przemysłów komplementarnych, a jej przedmiotem jest po prostu zryczałtowany podatek od wartości sprzedanej produkcji. Treścią ustawy jest więc podatek, a nazwa ani słowem o tym nie mówi. Ani słowem. Proszę państwa, postawmy sobie takie pytanie: jest ktoś, nie jakiś wykwalifikowany prawnik, ale ktoś, kto chce znaleźć przepisy dotyczące tego podatku. Jak on ma to zrobić? Co on ma wstukać w komputerze, bo on wie, że to jest podatek, prawda?

Proszę państwa, skala absurdu będzie dobrze widoczna, jeżeli sobie pomyślimy, że ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych mogłaby mieć tytuł Ustawa o aktywizacji społecznej, bo to mniej więcej prawda i tak się ma do treści, jak i w tamtym przypadku. To są po prostu oczywiste błędy. I na te błędy zwracano uwagę, znam posła, który to robił – więc to nie jest tak, że to przeszło niezauważone. Nie, była o tym mowa. Jeden z wiceministrów, który odpowiadał za tę ustawę, nawet się nie za bardzo bronił, on prawie przyznawał rację. No, ale mamy to, co mamy.

Drugą sprawą jest w ogóle rola uzasadnień. Ta rola jest olbrzymia. Ponadto chcę podkreślić, że regulamin Sejmu przewiduje, co powinno być w uzasadnieniu: że trzeba nam wyjaśniać potrzebę i cel, że trzeba przedstawić stan rzeczywisty w dziedzinie, która ma być unormowana. Trzeba wskazać różnicę między stanem dotychczasowym, rzeczywistym a tym, który jest w projekcie, przewidywane skutki społeczne itd., itd., itd. To wszystko jest bardzo ważne, dlatego że pozwala nam ocenić ten projekt, bo wtedy właśnie widzimy, jakie są mankamenty aktualnego stanu. Widzimy potrzebę, widzimy nawet konieczność zmian, przewidujemy, czy te zmiany będą skuteczne, czy nie.

Uzasadnienie odgrywa więc olbrzymią rolę – powiedziałbym, że pod warunkiem, że jest poważnie traktowane przez projektodawców. Co to znaczy poważnie traktowane? Ano, że oni rzeczywiście wpiszą w tym uzasadnieniu, scharakteryzują stan rzeczywisty i scharakteryzują istotę projektu. Bo, proszę państwa, możemy pomyśleć tak: jeżeli projekt dokonuje zmiany w czymś, co powiedzmy zaledwie rok, dwa lata temu było uchwalone i to przez te same władze, przez tę samą większość, to Ministerstwo Finansów będzie się starało elegancko przedstawić przyczynę zmiany, a nie będzie mówiło, że skuteczność poprzedniego aktu była zerowa, prawda? Będzie mówiło, że to, co teraz się robi, to jest dalsze doskonalenie.

Panie profesorze, postawił pan tutaj taką wieloaspektową diagnozę. Ona nie rokuje dobrze dla pacjenta, jest dość poważna. Jakie miałby pan na to recepty, jak można tego pacjenta wyleczyć? Chcę zapytać pana o to kierunkowo, jeśli mogę tak to określić, bo jest pan współtwórcą, razem z panią dr Małgorzatą Sęk, Karty Praw Podatnika jako dokumentu będącego propozycją aktu prawnego. Ten dokument był później podstawą do zgłoszenia projektu ustawy. Jak pana zdaniem w zakresie stanowienia, tworzenia prawa podatkowego (Karta Praw Podatnika obejmuje szersze zagadnienie, również stosowania prawa podatkowego, ale mówimy dzisiaj o tworzeniu prawa podatkowego) przyjęcie takiego aktu prawnego, uchwalenie takiej ustawy mogłoby pomóc, zminimalizować te problemy czy poprawić sytuację w zakresie tworzenia prawa podatkowego w tych obszarach, o których dzisiaj mówiliśmy?

Może na początku powiem, że na pewno powinno się opracować tę koncepcję docelowego, w okresie kilkuletnim, stanu prawa podatkowego i koncepcję przeobrażeń. Szeroki udział powinni wziąć w tym zainteresowani prawem podatkowym, środowiska zainteresowane prawem podatkowym.

Chcę powiedzieć o jeszcze jednej rzeczy, bo ona tutaj mogła trochę umknąć. Otóż w tym okresie, kiedy byłem w Sejmie i uczestniczyłem w pracach np. Komisji Finansów Publicznych, ale także w pracach plenarnych Sejmu, bardzo często były akceptowane kierunkowe rozwiązania – nie chciałbym, żeby to gdzieś zniknęło. Akceptowano potrzebę klauzuli przeciwko unikaniu opodatkowania. Generalnie był akceptowany kierunek, jakim było uszczelnianie systemu podatkowego. Szereg rozwiązań kierunkowo czy generalnie był oceniany dodatnio. Pamiętam wystąpienia sejmowe przedstawicieli opozycji, więc ani ja nie chcę mówić, że potępiam wszystko od góry do dołu, bo nie, tak się nie dzieje, tak nie jest i tak samo nie było tak w Sejmie. Natomiast po pierwsze dlatego, że pan tak takie pytania zadawał, ale po drugie dlatego, że to jest po prostu ważne, zwracałem uwagę na te mankamenty – po to, żeby można było je eliminować. Wady wskazuje się po to, żeby je eliminować.

Przejdźmy teraz do pana pytania. Karta Praw Podatnika w Polsce jest potrzebna. O prawach podatnika w ogóle mówi się zaledwie od kilkudziesięciu lat, powiedzmy od lat 80., może troszkę wcześniej były tylko takie pojedyncze głosy. Ale kwestia bezpieczeństwa prawnego podatników to jest rzecz bardzo stara i ona wiąże się z uchwalaniem podatku. Przecież pamiętamy, że był taki król Jan bez Ziemi, znany z tego, że bardzo lubił wprowadzać nowe obciążenia. Tam zdaje się kilkanaście wprowadził, co prawie doprowadziło do buntu – chodziło o to, żeby on nie mógł samowolnie decydować o podatkach. Poddani wywarli nacisk i dlatego powstała Wielka Karta Swobód. W Polsce trochę inaczej to wyglądało, bo to był 1374 rok itd.

Krótko, nie chcę tego wątku rozwijać, choć jest bardzo ciekawy: sprawa kreowania podatków za zgodą poddanych. Przecież w 1215 roku jeszcze nie było parlamentu. On się później, m.in. z powodu podatków zaczął gdzieś tam rodzić. Uważam więc, że stanowienie podatków jest bardzo ważne dla podatników. Bo można by powiedzieć tak: sprawdzimy, jak wygląda sytuacja prawna podatników w ten sposób, że sprawdzimy, jakie prawa są w przepisach i po drugie sprawdzimy, jak są one przestrzegane – i to będzie w porządku. Tak, to będzie w porządku, ale to nie wszystko, bo jeszcze powinniśmy zobaczyć, jak jest stanowione prawo. Dlatego w tej Karcie, którą napisaliśmy pani doktor Sęk i ja, ważną częścią jest stanowienie prawa.

Po pierwsze założenia projektów i projekty powinny być jawne, bo to ułatwia konsultacje. Można więc rozmawiać o projekcie wtedy, kiedy jest jeszcze daleko do fazy legislacyjnej w Sejmie. Możemy rozmawiać o założeniach, możemy się spierać o jego główne kierunki, później możemy dyskutować o poszczególnych rozwiązaniach. I teraz, kiedy projekt ustawy trafia do Sejmu, to on powinien być konsultowany, nawet jeżeli jest to projekt poselski. W Karcie nie ograniczaliśmy się więc do samej treści poszczególnych praw podatnika (one są oczywiście bardzo ważne), ale także zwracaliśmy uwagę – i to jest sam początek Karty – na tworzenie prawa. Przy tworzeniu prawa musimy pamiętać, że są pewne zasady, jak powiedzmy lex retro non agit, zasada vacatio legis, ochrony interesów w toku itd., itd. One już nie dotyczą tego, jak się postępuje, ale jakie są wymagania wobec prawa podatkowego. To również są rzeczy ważne.

Panie profesorze, na koniec naszej rozmowy chciałbym panu zadać takie pytanie: niech pan sobie wyobrazi, że dostaje pan w prezencie złotą rybkę. Tylko to jest taka specyficzna złota rybka, która spełnia marzenia podatkowe, ale tylko jedno. I gdyby pan miał uzdrowić polski system podatkowy, ale tylko w jednym z tych obszarów, o których dzisiaj rozmawialiśmy, to według pana, który z tych problemów, które poruszyliśmy, jest generalnie najistotniejszy dla prawa podatkowego w zakresie tworzenia prawa? Co by pan w pierwszej kolejności zmienił?

Na początku to powiem tak: niech pan nie będzie taki skąpy, poproszę o kilka rybek. Z tej naszej rozmowy wynikało, że na pewno jedna z tych tłustszych rybek musiałaby się zająć konsultacjami i to z wielu powodów, to angażuje bardzo wiele stron. Poza tym myśmy tego tematu nie wyczerpali. Tam się pojawia szereg innych problemów, np. widzimy, że konsultacje były, bo czytamy to, ale jest pytanie, jak treści uzyskane podczas konsultacji zostaną potraktowane przez projektodawców. To jest olbrzymi problem, olbrzymi – ten sam problem do tego, jak traktujemy uzasadnienia.

Myśmy zasygnalizowali kilka rzeczy. Np. nie mówiliśmy w ogóle, tylko zasygnalizowaliśmy, że przecież powinien być ktoś, kto to ocenia i poprawia od strony językowej. Tak trudno jest znaleźć osobę, która by to robiła? Przecież to jest oczywiste. Potem czytamy różne rzeczy i to właśnie takie, których po prostu nie rozumiemy. Jest wiele innych spraw, ta rozmowa mogła je zasygnalizować.

Tak. Panie profesorze, bardzo dziękuję za dzisiejszą rozmowę i za to spotkanie. Mam nadzieję, chociaż może będę potraktowany i odebrany jako człowiek naiwny, że w nie tak dalekiej przyszłości będzie nam dane spotkać się ponownie i porozmawiać o tym, jak to kiedyś było źle, a jak to zostało pięknie poprawione w ostatnim czasie. Raporty, o których mówiłem na wstępie, są sporządzane w pięcioletnich okresach, więc marzy mi się, żebyśmy przynajmniej w najbliższym pięcioletnim okresie doczekali zmian, które poprawią ten proces stanowienia prawa. Dla mnie też bardzo ważne są konsultacje i polityka podatkowa, o której pan mówił na samym początku. Mam nadzieję, że będziemy mogli powiedzieć, że to mamy, ku – tak naprawdę – chwale ojczyzny, jeśli mogę tak powiedzieć, bo nam wszystkim przecież bardzo na tym zależy. Tak że jeszcze raz bardzo dziękuję za spotkanie i za rozmowę, wszystkiego dobrego i do zobaczenia.

Dziękuję bardzo za zaproszenie. Tym razem nie nawiążę do tytułu podcastu i powiem: do widzenia panu, do widzenia państwu, do widzenia podatki.

Do widzenia, dziękuję bardzo.